江蘇省建筑安全與設(shè)備管理協(xié)會 李鋼強
建筑起重機械“一體化”管理是指施工現(xiàn)場建筑起重機械設(shè)備的租賃、安裝、拆卸、維修、保養(yǎng)等工作，由一家具備相應(yīng)專業(yè)承包資質(zhì)的企業(yè)(簡稱為“一體化”企業(yè))組織實施。以“一體化”企業(yè)的管理模式開展建筑起重機械安裝管理本身不是一個問題，但將其作為由建設(shè)行政主管部門強力推行的一種管理模式，就存在問題了。為此有必要對由建設(shè)行政主管部門強力推行建筑起重機械“一體化”管理提出一些意見和建議，供有關(guān)行業(yè)主管部門決策時參考。一、建設(shè)行政主管部門推行建筑起重機械“一體化”管理涉嫌行政許可行為
目前個別地區(qū)推行的建筑起重機械“一體化”管理，實質(zhì)就是一種變相的行政許可行為。例如，某省建設(shè)行政主管部門制定出臺了關(guān)于推行建筑起重機械“一體化”管理的文件，文件里規(guī)定了“一體化”企業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)，要求各地逐步推行“一體化”。具體做法是：某地的相應(yīng)協(xié)會對申請一體化企業(yè)進行初審，初審后報市建設(shè)行政主管部門，再由市建設(shè)行政主管部門提出核查意見，分管領(lǐng)導(dǎo)簽字、蓋章后送到省建設(shè)行政主管部門，由省建設(shè)行政主管部門核準(zhǔn)、公布。
不難看出，上述這些行為具備了行政許可的行為特征。雖然在某省行業(yè)主管部門所發(fā)的文件中，字里行間出現(xiàn)“可在、鼓勵、宜選擇、應(yīng)優(yōu)先選擇”的字眼，想極力回避推行建筑起重機械“一體化”管理涉嫌行政行為，但是由行政主管部門發(fā)文提出管理要求，并在實施過程中由行政主管部門審核、簽字、蓋章并發(fā)布，本身就具備了行政許可行為的特征。所以，建筑起重機械“一體化”管理模式是在行政機關(guān)推動下的一種變相的行政管理模式，這是不爭的事實。
二、建筑起重機械“一體化”管理不能重蹈行政許可老路
有一種聲音稱建筑起重機械“一體化”管理模式是一項管理的創(chuàng)新，既然是創(chuàng)新今后就有可能把它納入行政許可范圍。這種說法也是站不住腳的。
首先，建筑起重機械“一體化”管理不是一項創(chuàng)新，早在我國計劃經(jīng)濟時期就已經(jīng)獨立地存在。隨著我國改革開放和社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展，建筑起重機械管理模式發(fā)生了很大的變化，多種管理模式出現(xiàn)極大地豐富了我國建筑起重機械管理。以建筑機械設(shè)備產(chǎn)權(quán)管理模式來講，就有設(shè)備純租賃企業(yè)、設(shè)備制造與租賃企業(yè)、設(shè)備租賃與安裝企業(yè)和自有設(shè)備施工企業(yè)等多種形式，如果再搞單一的建筑起重機械“一體化”管理就是走回頭路。
其次，建筑起重機械租賃企業(yè)是我國改革開放后產(chǎn)生的一種新型的企業(yè)，它是市場經(jīng)濟的產(chǎn)物，是得到國家工商部門的認(rèn)可。既然得到社會認(rèn)可，國家有關(guān)行政管理部門認(rèn)可，它就應(yīng)當(dāng)作為合法的企業(yè)存在，不應(yīng)再由國家行政管理部門重新設(shè)置許可和添加條件。
第三，已剝離或部分剝離建筑機械起重設(shè)備產(chǎn)權(quán)，不再擁有設(shè)備專門從事機械設(shè)備安裝的企業(yè)，它也是經(jīng)建設(shè)行政主管部門認(rèn)可的企業(yè)，如在原有資質(zhì)條件下再加上租賃業(yè)務(wù)的要求，也是不符合行政許可法的要求的。
第四，就是擁有設(shè)備產(chǎn)權(quán)并從事建筑機械設(shè)備安裝的企業(yè)，其產(chǎn)權(quán)的管理也是企業(yè)內(nèi)部行為，這些企業(yè)絕大多數(shù)又不存在租賃行為，就是有租賃行為也是在安裝之外的經(jīng)營行為，也不屬于建設(shè)行政機關(guān)資質(zhì)管理的管轄范圍。
綜上所說，強行推行建筑起重機械“一體化”管理，勢必與行政許可法相違背。所以，建筑起重機械“一體化”管理不應(yīng)成為一項行政許可。
三、實踐表明由建設(shè)行政主管部門出面推行建筑起重機械“一體化”管理未能達到預(yù)期的目的
有關(guān)建設(shè)行政主管部門提出推行建筑起重機械“一體化”管理的目的是：為加強建筑起重機械的安全監(jiān)督管理，提高專業(yè)化水平，確保租賃、安裝、拆卸、使用、維修、保養(yǎng)各環(huán)節(jié)管理到位、責(zé)任明晰，防止生產(chǎn)安全事故發(fā)生。
實際情況如何呢？某地區(qū)提出，“一體化”企業(yè)必須達到相應(yīng)的“資質(zhì)”條件，否則，不得成為“一體化”企業(yè)，并提出某年某月某日后所有依法進行招投標(biāo)的工程，達到多少萬以上的項目必須由“一體化”企業(yè)承擔(dān)；某年某月某日后全省一刀切，如果沒有進入“一體化”名錄的企業(yè)不能從事這項工作。據(jù)了解，實際上這些地區(qū)進入“一體化”企業(yè)很難達到相應(yīng)的“資質(zhì)”條件，不少企業(yè)為了獲得相應(yīng)的“資質(zhì)”只能是弄虛作假，這一現(xiàn)象很為普遍。且這些地區(qū)在進入一刀切以后，實際進行招投標(biāo)對接的只是為數(shù)極少的個別企業(yè)。
還有的地區(qū)，建設(shè)行政主管部門發(fā)文要求實施建筑起重機械“一體化”管理后引起企業(yè)的激勵反對，為了不發(fā)生矛盾、強調(diào)社會穩(wěn)定，該地區(qū)的建設(shè)行政主管部門不得不做出承諾該地區(qū)不按所發(fā)的文件執(zhí)行了。
再深入調(diào)研發(fā)現(xiàn)，不少進入所謂的“一體化”企業(yè)建筑起重機械管理水平?jīng)]有得到提高，在實施“一體化”管理的地區(qū)其租賃、安裝、拆卸、使用、維修、保養(yǎng)各環(huán)節(jié)管理責(zé)任更難落實到位，生產(chǎn)安全隱患和事故時有發(fā)生。有的地區(qū)實施一體化后，企業(yè)的建筑起重機械管理水平并沒有得到很大提高，反而形成地區(qū)性和企業(yè)的壟斷，并滋生了一些地區(qū)建筑起重機械設(shè)備管理的腐敗現(xiàn)象。
去年，某地實施“一體化”管理的一工地，發(fā)生一起施工升降機事故。深入該施工現(xiàn)場了解發(fā)現(xiàn)，由于建筑起重機械使用單位(即項目總承包單位)嚴(yán)重違反有關(guān)規(guī)定，視建筑起重機械“一體化”管理企業(yè)的警告而不顧，造成現(xiàn)場建筑起重機械管理責(zé)任不落實，管理混亂，最終導(dǎo)致事故的發(fā)生。
由此可以看出，僅憑建筑起重機械“一體化”管理一種模式是不可能解決目前建筑施工現(xiàn)場起重機械管理問題的。如果一味推行建筑起重機械“一體化”管理只會造成建筑起重機械的租賃、安裝、拆卸、使用、維修、保養(yǎng)等各環(huán)節(jié)管理的責(zé)任不清、不到位，根本達不到有關(guān)建設(shè)行政主管部門預(yù)期的管理目的的。
四、由建設(shè)行政主管部門出面推行建筑起重機械“一體化”管理帶來的諸多問題歸納
歸納由建設(shè)行政主管部門出面推行建筑起重機械“一體化”管理主要有以下幾個值得深思的問題：
其一，以行政發(fā)文推行建筑起重機械“一體化”管理是違反行政許可法的。可能從本意上來講，有關(guān)部門以行政發(fā)文推行建筑起重機械“一體化”管理的出發(fā)點是好的，但這種行為的結(jié)果就是一種變相的行政許可行為，有關(guān)部門理應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的違反行政許可法的責(zé)任。筆者建議在中央反復(fù)強調(diào)簡政放權(quán)的今天，有關(guān)建設(shè)行政主管部門應(yīng)暫停或廢止推行建筑起重機械“一體化”管理文件。
其二，靠捆綁和限制來管建筑起重機械管理是違背市場規(guī)律的，最終導(dǎo)致管理的失敗，帶來了建筑起重機械管理的更多、更嚴(yán)重的問題。改革開放和社會主義市場經(jīng)濟促生了我國建筑起重機械管理模式的多樣化。多樣化的特點是租賃、安裝拆卸和維修保養(yǎng)等建筑起重機械專業(yè)化管理的逐步形成，它是符合我國社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展和有利于建筑起重機械管理發(fā)展的。只不過是由于我們在建筑起重機械多樣化管理中，忽視了建筑起重機械專業(yè)化管理的作用，放松了對建筑施工現(xiàn)場起重機械管理責(zé)任主體的監(jiān)管，造成了建筑施工現(xiàn)場起重機械管理主體責(zé)任的缺失，因而引發(fā)了建筑起重機械管理的諸多問題。現(xiàn)在又想把建筑起重機械的租賃、安裝、拆卸、維修、保養(yǎng)等捆綁于一個企業(yè)，似乎管理對象少了更有利于管理。這完全是簡單的管理思維，它不僅沒能捆綁好，“強、拉、配”的結(jié)果使那些不情愿的企業(yè)走在了一起，一個外視“一體化”企業(yè)其責(zé)任更加混淆、模糊不清。我國近年來逐漸形成的租賃、安裝拆卸和維修保養(yǎng)等專業(yè)隊伍被打破，建筑施工企業(yè)把施工現(xiàn)場起重機械管理責(zé)任推卸給了“一體化”企業(yè)，甚至在施工現(xiàn)場帶頭違反建筑起重機械管理各項規(guī)定，造成了目前建筑施工現(xiàn)場起重機械管理的混亂。與此同時，由于建筑起重機械“一體化”管理的不規(guī)范、人為性很大，使得一些監(jiān)管部門各說其是、任意設(shè)置條件，不但形成了地方保護主義，而且還形成了權(quán)力尋租，產(chǎn)生了諸多的腐敗現(xiàn)象，加重了建筑起重機械相關(guān)企業(yè)的負(fù)擔(dān)。推行建筑起重機械“一體化”管理非但沒有達到管理的目的，反而帶來了建筑起重機械管理的更多、更嚴(yán)重的問題。
其三，備案制度不規(guī)范是誘發(fā)推行建筑起重機械“一體化”管理的導(dǎo)火索。《建筑起重機械安全監(jiān)督管理規(guī)定》(建設(shè)部第166號令)雖然規(guī)定了有關(guān)建筑起重機械設(shè)備產(chǎn)權(quán)備案和使用登記等建設(shè)行政主管部門管理的內(nèi)容，但是產(chǎn)權(quán)備案和使用登記的具體要求及其作用，包括建設(shè)行政主管部門應(yīng)當(dāng)履行的職責(zé)和權(quán)限，在文件中以及后續(xù)的管理規(guī)定中都未做出明確的規(guī)定。試想，一個管理規(guī)定只有管理事項，沒有具體內(nèi)容，達到何種目的(或能否達到預(yù)期目的)？管理者承擔(dān)什么責(zé)任？有無權(quán)限限制？這種沒有具體要求、管理不受檢驗、不受限制的行政行為，不產(chǎn)生混亂才怪呢！有了不受限制的備案權(quán)力，使得推行建筑起重機械“一體化”管理有了產(chǎn)生的土壤。因此，必須盡快地花大力氣研究規(guī)范建筑起重機械產(chǎn)權(quán)備案和使用登記制度。
其四，推行建筑起重機械“一體化”管理掩蓋了人員管理的眾多弊病。推行建筑起重機械“一體化”管理后，將各相關(guān)的責(zé)任主體的責(zé)任打亂了。如建筑起重機械維護保養(yǎng)究竟誰來管？與建筑起重機械有關(guān)的特種作業(yè)人員究竟誰來管？就很難界定。一些所謂的建筑起重機械“一體化”企業(yè)，由于“一體化”企業(yè)準(zhǔn)入門檻設(shè)置的不現(xiàn)實、不合理，許多申請“一體化”企業(yè)只能靠東拼西湊或弄虛作假組建，人員管理幾乎落實不到位。從表面上看“一體化”企業(yè)組建了，但掩蓋了人員管理的眾多弊病。
五、有關(guān)建筑起重機械管理的建議
建筑起重機械管理分為產(chǎn)權(quán)、安裝、使用和監(jiān)管四部分，其中使用部分的管理職責(zé)為最多，反映了使用環(huán)節(jié)管理的重要性。如果進一步明晰責(zé)任，加強監(jiān)管，建筑起重機械管理的各項責(zé)任就能夠落實到位。所以，筆者有以下四項建議。
第一，應(yīng)允許多種管理模式的建筑起重機械有關(guān)企業(yè)的生存與發(fā)展，并積極鼓勵專業(yè)化企業(yè)的發(fā)展。
建筑起重機械“一體化”企業(yè)有它的優(yōu)勢，但絕不是唯一的企業(yè)管理模式。就是在建筑機械“一體化”企業(yè)中也有嚴(yán)格的租賃、安裝與維護保養(yǎng)各項管理分工，有的企業(yè)內(nèi)部就有專業(yè)化分工并獨立核算的管理模式，不具備全方位管理經(jīng)驗的企業(yè)是難以勝任“一體化”管理角色的。實際上建筑起重機械監(jiān)管較為復(fù)雜，它涉及到行政許可管理規(guī)定的要求。按照有關(guān)資質(zhì)管理規(guī)定，建筑起重機械制造企業(yè)和租賃企業(yè)不屬于建設(shè)行政主管部門管理范疇。今后，在建筑起重機械安裝、維護保養(yǎng)和安裝檢測上的專業(yè)化管理隊伍將越來越多，專業(yè)化程度越來越高，也必將促進建筑起重機械管理水平的不斷提高。我們認(rèn)為專業(yè)化的租賃企業(yè)、專業(yè)化的安裝企業(yè)，甚至專業(yè)化的維護保養(yǎng)企業(yè)，單獨設(shè)立，做精、做細，對建筑起重機械管理也是有很大益處的。國外已有許多有益經(jīng)驗可借鑒的，國內(nèi)相關(guān)行業(yè)管理經(jīng)驗也是可參考的。因此，應(yīng)允許多種管理模式的建筑起重機械有關(guān)企業(yè)的生存與發(fā)展，并積極鼓勵專業(yè)化企業(yè)的發(fā)展。
第二，抓住建筑起重機械管理的使用環(huán)節(jié)，督促建筑起重機械使用單位履行其責(zé)任。
根據(jù)《建筑起重機械安全監(jiān)督管理規(guī)定》不難發(fā)現(xiàn)，建筑起重機械管理分為產(chǎn)權(quán)、安裝、使用和監(jiān)管四部分，其中使用部分的管理職責(zé)為最多，反映了使用環(huán)節(jié)管理的重要性。如果我們在建筑起重機械管理中能夠嚴(yán)格按照以上職責(zé)及監(jiān)管要求實施，加強使用環(huán)節(jié)的管理，并不斷加以完善管理方式，就一定能夠有效地監(jiān)管好兩工地建筑起重機械管理的。實踐證明，只要建筑起重機械使用單位(含建筑施工總承包單位、建設(shè)單位和監(jiān)理單位)重視了，不該用的設(shè)備不亂用，未維護保養(yǎng)的設(shè)備不使用，未經(jīng)檢測的設(shè)備堅決不用，其它責(zé)任主體的責(zé)任就能夠得到有效地促進和加強。反之，制造、租賃、安裝環(huán)節(jié)重視了，使用環(huán)節(jié)不重視，建筑起重機械管理照樣出問題。因此我們認(rèn)為，建設(shè)行政主管部門應(yīng)在建筑起重機械使用單位的責(zé)任主體上狠下功夫，特別是應(yīng)加強建筑施工總承包企業(yè)(包括建設(shè)單位、監(jiān)理單位)對于建筑起重機械管理的責(zé)任監(jiān)管，一旦發(fā)生建筑起重機械事故應(yīng)嚴(yán)厲追究建筑施工總承包單位(包括建設(shè)單位、監(jiān)理單位)的責(zé)任，讓建筑施工總承包企業(yè)(包括建設(shè)單位、監(jiān)理單位)重視建筑起重機械管理，這樣才能一環(huán)套一環(huán)，以建筑施工總承包企業(yè)(包括建設(shè)單位、監(jiān)理單位)為龍頭帶動其它建筑起重機械各個責(zé)任主體安全管理職責(zé)的履行。
第三，應(yīng)實事求是加強建筑起重機械安裝管理，重新定位建筑起重機械安裝資質(zhì)和界定建筑起重機械安裝責(zé)任。
目前，在建筑起重機械安裝管理上還存在資質(zhì)管理以及安裝責(zé)任的履行與監(jiān)督的問題。一方面，建筑起重機械安裝資質(zhì)管理嚴(yán)重脫離實際，沒能從建筑起重機械安裝的實際出發(fā)，設(shè)置了不少脫離實際的框框條件，已給建筑起重機械安裝企業(yè)的發(fā)展帶來許多困惑。另一方面，建筑起重機械安裝的職責(zé)不很明確，按照有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范及產(chǎn)品說明書的要求安裝好的建筑起重機械設(shè)備能否使用？安裝好的使用環(huán)節(jié)中的責(zé)任應(yīng)如何承擔(dān)？建筑起重機械安裝檢測在安裝環(huán)節(jié)中的作用和責(zé)任是什么？安裝企業(yè)的檢驗和第三安裝檢驗機構(gòu)的檢驗之間的關(guān)系等，都應(yīng)有非常明確的界定。
第四，應(yīng)積極支持和鼓勵發(fā)展建筑起重機械租賃行業(yè)確認(rèn)管理，發(fā)揮建筑起重機械租賃行業(yè)確認(rèn)在我國建筑起重機械管理中的作用。
我國實行的建筑起重機械租賃行業(yè)確認(rèn)彌補了建筑起重機械管理的不足，也取得了可喜的成績，對促進我國建筑起重機械管理起到了很大的推動作用。目前，不少地區(qū)正在探索開展建筑起重機械租賃行業(yè)信用評價的動態(tài)管理，建立網(wǎng)絡(luò)化的信用評價共享平臺，及時反映租賃企業(yè)的實際狀況，為廣大建筑企業(yè)和建筑工程項目提供可靠的建筑機械租賃信息，他們將在租賃企業(yè)經(jīng)營管理服務(wù)以及建筑起重機械維護保養(yǎng)規(guī)范、合同管理、人員培訓(xùn)上加強對租賃企業(yè)的指導(dǎo)。所以，建設(shè)行政主管部門應(yīng)積極支持和鼓勵發(fā)展建筑起重機械租賃行業(yè)確認(rèn)管理，以建筑起重機械租賃行業(yè)確認(rèn)彌補當(dāng)前我國建筑起重機械管理力量的不足。（建筑時報）
